Desain Kelembagaan Partisipasi Warga dalam Strategi Nasional Italia untuk Daerah Pedalaman (SNAI)

Dalam proses pembentukan kebijakan daerah di Jepang (strategi komprehensif versi daerah, dan pada akhirnya rencana komprehensif di pemerintah daerah), jalur partisipasi warga tidak sepenuhnya tidak tersedia. Kesempatan untuk berpartisipasi, seperti prosedur pengumpulan pendapat publik (public comment) saat penyusunan rencana, konsultasi dengan dewan, dan penyelenggaraan lokakarya warga, justru telah dibangun secara bertahap.

Namun, semua ini adalah prosedur yang dimaksudkan untuk menjamin ketepatan proses penyusunan; ada atau tidaknya partisipasi dan isinya tidak secara struktural memengaruhi alokasi dana atau kekuatan hukum rencana. Meskipun partisipasi dijamin sebagai prosedur, hal itu tidak terhubung dengan hasil lembaga. Di sinilah terdapat ciri khas kelembagaan partisipasi warga di Jepang.

Sebaliknya, terdapat kebijakan nasional yang melembagakan partisipasi sebagai prasyarat pencairan dana: Strategi Nasional untuk Daerah Pedalaman Italia (SNAI: Strategia Nasional untuk Daerah Pedalaman). Artikel ini akan membahas implikasi bagi upaya penanggulangan depopulasi di Jepang dengan terlebih dahulu meninjau ringkasan SNAI, mengorganisasi desain kelembagaan partisipasinya menjadi tiga karakteristik, dan mempertimbangkan hasil serta keterbatasan verifikasi efektivitasnya.

1. Definisi Sasaran Berdasarkan 'Jarak' ke Layanan

SNAI dirumuskan pada tahun 2013 di bawah Menteri Koherensi Wilayah Fabrizio Barca saat itu. Hal ini dapat diposisikan sebagai penerapan pendekatan berbasis tempat (place-based) yang diusulkan Barca dalam laporan ke Komisi Eropa pada tahun 2009—yaitu filosofi kebijakan yang memobilisasi pengetahuan para pemangku kepentingan sesuai dengan konteks daerah, alih-alih menerapkan resep standar dari luar—kepada daerah pinggiran di negaranya sendiri.

Pertama, metode definisi daerah sasaran yang khas. Sementara Undang-Undang Depopulasi Jepang (Undang-Undang Tindakan Khusus untuk Pendukung Pembangunan Berkelanjutan Daerah Depopulasi) menetapkan kota dan desa sasaran menggunakan indikator yang menunjukkan 'hasil' kemunduran, seperti laju penurunan populasi dan kapasitas fiskal, SNAI mendefinisikan sasaran berdasarkan akses ke layanan dasar. Secara spesifik, pemerintah daerah yang memiliki kurikulum sekolah menengah atas lengkap, rumah sakit yang dilengkapi dengan respons darurat (DEA), dan stasiun kereta api dengan standar tertentu ditetapkan sebagai 'pusat', dan sekitar 8.000 pemerintah daerah di seluruh negeri diklasifikasikan berdasarkan waktu yang dibutuhkan untuk mencapai pusat-pusat tersebut. Mereka dikategorikan sebagai 'menengah' (sekitar 20–40 menit), 'perifer' (40–75 menit), dan 'ultra-perifer' (lebih dari 75 menit), dan tiga kategori ini (mencakup sekitar 60% wilayah nasional, sekitar setengah dari jumlah pemerintah daerah, dan sedikit lebih dari 20% populasi) ditetapkan sebagai 'daerah pedalaman' sebagai sasaran kebijakan. Jarak ke layanan yang seharusnya dinikmati warga secara langsung menjadi dasar dukungan.

Sasaran mencakup 72 wilayah (sekitar 1.060 pemerintah daerah dan sekitar 2 juta orang) pada fase pertama yang dimulai pada tahun 2014, dan meluas menjadi 124 wilayah, 1.904 pemerintah daerah, dan sekitar 4,57 juta orang pada fase kedua (2021-27). Terkait pendanaan, sekitar 118 juta euro dari dana nasional dan dana struktural EU dialokasikan pada fase pertama, sementara fase kedua mencakup dana nasional sebesar 4 juta euro per wilayah baru, ditambah dana terkait Rencana Pemulihan dan Ketahanan (PNRR).

2. Desain Kelembagaan Partisipasi - Tiga Karakteristik

Desain kelembagaan partisipasi dalam SNAI dapat diorganisasi menjadi tiga poin berikut.

Pertama adalah 'kondisionalitas' partisipasi. Pemerintah daerah yang dipilih sebagai daerah sasaran pertama-tama diminta untuk membentuk aliansi dengan pemerintah daerah tetangga (partisipasi tidak mungkin dilakukan secara individual). Berdasarkan hal ini, mereka membuat draf strategi melalui 'scouting' untuk mengidentifikasi tantangan dan sumber daya daerah, kelompok fokus yang melibatkan kepala sekolah, dokter keluarga, petani, dan pelaku usaha, serta lokakarya warga, dan kemudian menyempurnakannya menjadi 'strategi daerah' yang mencakup langkah-langkah intervensi dan indikator hasil dalam kelompok kerja tematik. Wilayah yang tidak menyelesaikan proses ini, yang disebut co-progettazione (desain bersama), tidak dialokasikan dana. Partisipasi bukan rekomendasi, melainkan persyaratan pencairan.

Kedua adalah pemberlakuan kekuatan mengikat pada hasil partisipasi. Strategi daerah, yang merupakan hasil desain bersama, pada akhirnya diubah menjadi perjanjian kerangka (APQ) yang ditandatangani oleh tiga pihak: negara, wilayah, dan aliansi pemerintah daerah. APQ adalah perjanjian hukum yang merinci langkah-langkah intervensi, pendanaan, jadwal, dan hasil yang diharapkan, dan mengikat kementerian negara. Isu yang diangkat dalam kelompok fokus menjadi langkah-langkah intervensi yang disertai indikator hasil dan menjadi bagian dari dokumen perjanjian. Insentif bagi peserta sangat berbeda antara struktur di mana apakah hasil partisipasi tercermin dalam rencana diserahkan kepada diskresi administratif dan struktur di mana hasil partisipasi dipatok sebagai perjanjian.

Ketiga adalah pendampingan oleh negara. Tim dari Komite Nasional untuk Daerah Pedalaman, yang melintasi kementerian terkait, masuk ke lapangan sejak tahap scouting dan berpartisipasi sebagai pihak yang menulis strategi bersama daerah, bukan sebagai pihak yang meninjau rencana yang diajukan. Di wilayah Appennino Basso Pesarese e Anconetano di wilayah Marche, yang menjadi wilayah percontohan pertama, dan di aliansi 25 pemerintah daerah Alta Irpinia di wilayah Campania, pejabat negara mendampingi daerah hingga pembentukan dokumen strategi. Hal ini dapat dipahami sebagai mekanisme di mana negara melengkapi disparitas kapasitas perencanaan di antara pemerintah daerah kecil, termasuk fakta bahwa metode partisipasi tidak distandarkan secara seragam di seluruh negeri tetapi disesuaikan sesuai dengan konteks daerah.

Dalam draf sebelumnya, saya berargumen bahwa sampai kapan pemerintah daerah akan terus menjadi 'entitas yang memiliki jawaban'.
Dalam SNAI, entitas yang ditanya pertanyaan yang sama bukanlah pemerintah daerah, melainkan negara. Karena respons terhadap depopulasi bervariasi di setiap daerah dalam hal komposisi populasi, industri, dan sumber daya, tidak ada jawaban benar yang ditentukan sebelumnya. Ini tepat merupakan 'masalah yang rumit' (wicked problem). Namun demikian, negara secara tradisional terlibat dengan menyediakan sistem atau menu nasional yang seragam dan meninjau kesesuaian rencana yang diajukan oleh daerah. SNAI mengubah bentuk keterlibatan ini. Negara mundur dari sisi yang menyediakan jawaban benar dan berpindah ke sisi yang mencari jawaban bersama daerah. Selain itu, hal ini tidak diserahkan kepada niat individu penanggung jawab, tetapi diformalkan sebagai serangkaian proses dari scouting hingga penandatanganan perjanjian dan telah dioperasikan selama 10 tahun. Tidak berlebihan untuk mengatakan bahwa keunikan SNAI terletak pada titik ini.

3. Apa yang Ditunjukkan oleh Verifikasi Efektivitas, dan Keterbatasannya

Bagaimana dengan efeknya? Verifikasi menggunakan metode perbedaan dari perbedaan (difference-in-differences) oleh Monturano dkk. (2023) mengonfirmasi peningkatan yang signifikan secara statistik dalam jumlah unit usaha di pemerintah daerah sasaran, sementara tidak ada efek yang terdeteksi pada dinamika populasi atau rasio populasi berusia 65 tahun ke atas. Meskipun terdapat tanda-tanda perubahan dalam hal aktivitas ekonomi, pembalikan dinamika populasi masih membutuhkan waktu, yang merupakan penilaian yang wajar pada saat ini.

Keterbatasan juga mulai terlihat. Pertama adalah biaya waktu. Desain bersama yang cermat membutuhkan waktu beberapa tahun, dan baru pada tahun 2022, delapan tahun setelah dimulainya, penandatanganan APQ selesai di semua 72 wilayah awal. Bagi pemerintah daerah dengan populasi ratusan orang, proses ini sendiri merupakan beban administratif yang berat, dan ketergantungan pada konsultan eksternal juga telah ditunjukkan. Kedua adalah disparitas regional dalam kualitas partisipasi. Badan utama penyusunan strategi adalah aliansi para wali kota, dan jangkauan partisipasi warga sangat dipengaruhi oleh kepemimpinan wali kota dan kepercayaan antara wali kota dan staf, yaitu modal relasional. Meskipun lembaga dapat dipindahkan sebagai dokumen, modal relasional tidak dapat dipindahkan. Ketiga adalah keterbatasan indikator hasil. Kritik telah diajukan mengenai keberadaan indikator yang tidak dapat didefinisikan pada tingkat pemerintah daerah terhadap grid indikator yang mencakup sekitar 70 item, dan fakta bahwa nilai sumber daya budaya hanya ditangkap oleh variabel proksi seperti jumlah wisatawan.

Baru-baru ini, saya membahas tentang “biaya pemeliharaan” demokrasi. Menjadikan partisipasi sebagai prasyarat sistem tidak lain adalah pernyataan komitmen untuk terus menanggung biaya pemeliharaan tersebut. Italia telah mengambil sebagian biaya itu melalui model “tim pendamping” nasional. Pada tahun 2025, sebuah rencana strategis nasional (PSNAI) disusun untuk mengubah lebih dari sepuluh tahun “eksperimen” menjadi kebijakan permanen, dengan memfokuskan bidang prioritas pada pendidikan, transportasi, dan kesehatan, serta selama proses penyusunan dilakukan panggilan pendapat daring melalui platform partisipasi pemerintah “ParteciPa”.

https://partecipa.gov.it/processes/piano-strategico-nazionale-aree-interne

Hal ini mencerminkan keputusan untuk memasukkan jalur partisipasi bahkan dalam perencanaan tingkat nasional, menunjukkan arah agar sistem dan infrastruktur menanggung biaya pemeliharaan partisipasi, bukan mengandalkan dedikasi individu.

4. Implikasi bagi Jepang

Ketika membandingkan SNAI dengan kebijakan penanggulangan depopulasi di Jepang, yang menonjol bukanlah perbedaan kebijakan individual melainkan perbedaan kerangka struktural sistem. Definisi target (indikator hasil vs. indikator akses), penempatan partisipasi (prosedur vs. persyaratan), nasib hasil partisipasi (refleksi diskresi vs. keterkaitan dengan perjanjian), dan peran kolaborasi wilayah luas (sukarela vs. prasyarat). Mengabaikan perbedaan struktural ini dan sekadar mentransplantasi kebijakan tidak akan berhasil. Karena modal relasional tidak dapat dipindahkan, hal ini berlaku sama bagi pihak yang mengimpor sistem.

Namun demikian, masih ada pertanyaan yang layak dipertimbangkan. Bagaimana desain yang menjadikan partisipasi sebagai persyaratan dan memberikan kekuatan mengikat pada hasilnya dapat dimasukkan ke dalam kerangka yang ada di Jepang (Rencana Pengembangan Berkelanjutan untuk Daerah Depopulasi, strategi komprehensif regional, atau skema hibah individual)? Ini bukan pertanyaan yang dapat dijawab segera, namun ada ruang untuk mengeksplorasi adopsi parsial—misalnya, menempatkan kualitas partisipasi warga dalam penyusunan rencana sebagai syarat hibah atau kriteria evaluasi, atau secara eksplisit mendokumentasikan hubungan antara hasil partisipasi dengan rencana/anggaran dalam bentuk tertulis.

Selain itu, contoh ParteciPa menunjukkan batasan dalam mempertahankan desain bersama selama beberapa tahun hanya melalui pertemuan tatap muka dan pilihan untuk melengkapinya dengan platform partisipasi digital permanen. Hal ini sejalan dengan arah yang kami jalankan bersama pemerintah daerah di dalam negeri, memberikan wawasan yang signifikan.

Akhirnya, saya ingin menambahkan catatan reservasi. Makalah ini tidak sepenuhnya mengungkapkan bagaimana desain sistem partisipasi berfungsi di lapangan. Dengan kata lain, tidak jelas dari sumber publik apakah kondisi “tidak ada pendanaan kecuali berpartisipasi” benar‑benar mengubah perilaku walikota dan warga, atau siapa yang menangani pekerjaan praktis mengubah pernyataan kelompok fokus menjadi dokumen perjanjian. Ini merupakan keterbatasan makalah. Namun, fakta bahwa sistem yang menjadikan partisipasi sebagai persyaratan dan memberikan kekuatan mengikat pada outputnya telah beroperasi selama sepuluh tahun dan kini berada pada tahap menjadi permanen, menurut saya, sudah cukup layak dijadikan referensi dalam mempertimbangkan desain sistem partisipasi warga di Jepang.

(Penulis: Liquitous Co., Ltd., CEO Hiroyuki Kurimoto)

Catatan: Makalah ini menyampaikan kesan penulis berdasarkan informasi yang tersedia secara publik.

Informasi referensi utama

• Barca, F. (2009) An Agenda for a Reformed Cohesion Policy ( https://ec.europa.eu/regional_policy/archive/policy/future/barca_en.htm )

• Badan Kohesi Teritorial Italia / Departemen Kebijakan Kohesi – halaman resmi SNAI, dokumen akhir PSNAI (2025) (https://politichecoesione.governo.it/media/jhld12qn/psnai_finale_30072025_clean_ministro.pdf)

• OECD "National Strategy for Inner Areas (SNAI) In a nutshell" ( https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/about/projects/cfe/shrinking-smartly-and-sustainably--compendium-of-good-practices-/multi-level-governance-and-finance/ITALY-National-Strategy-for-Inner-Areas.pdf )

• Agriregionieuropa「Effetti della co-progettazione degli interventi nella SNAI」( https://agriregionieuropa.univpm.it/it/content/article/31/56/effetti-della-co-progettazione-degli-interventi-nella-strategia-nazionale-aree )

• Monturano, Resce & Ventura（2023, SSRN）( https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=4575900 )

• MDPI Sustainability（2021）( https://www.mdpi.com/2071-1050/13/12/6927 )

• ParteciPa (partecipa.gov.it): halaman pengumpulan pendapat PSNAI (https://partecipa.gov.it/processes/piano-strategico-nazionale-aree-interne)